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Locação Social: Alternativa ao modelo hegemônico da casa própria

A locação social apresenta-se como uma alternativa ao modelo hegemônico da casa própria, já que permite um serviço público permanente e contínuo para lidar com a condição de precariedade habitacional presente nos municípios brasileiros. Enfrenta, contudo, desafios a serem superados, como a inadimplência e o modelo de gestão empregado. As mais recentes propostas incluem a participação do empreendedor privado na produção e gestão das unidades habitacionais, e mais um desafio: o de garantir o atendimento prioritário para famílias de baixíssima renda


Por Simone Gatti

A aquisição da moradia via financiamento habitacional é a política dominante, para não dizer exclusiva, das cidades brasileiras, não só pela produção privada, mas também pela produção pública de habitação. As famílias mais pobres, contudo, encontram uma série de empecilhos para a obtenção da casa própria, já que não têm condições de arcar com o pagamento das prestações, ou não conseguem acessar o sistema devido às exigências legais dos contratos, como comprovação de renda e documentação, incitando a ocupação de habitações no mercado informal, ou moradias precárias, como as favelas e cortiços.

O Programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV), lançado pelo governo federal em 2009 com a meta inicial de construir 1 milhão de moradias, mudou esse cenário, à medida que introduziu a baixíssima renda no sistema habitacional formal e possibilitou o acesso à casa própria com altos subsídios e baixíssimas prestações mensais.

Ainda assim, o modelo de gestão condominial, com taxas de serviços não subsidiadas, pode tornar o custo da moradia inacessível para os mais pobres, sobretudo para aqueles que sobrevivem do trabalho informal, com baixos rendimentos mensais.

Há ainda o problema da localização dos empreendimentos, viabilizados na maioria das vezes distantes das oportunidades desse tipo de trabalho existentes no centro da cidade, sendo necessário, ao contrário, garantir a permanência da população de baixa renda nas áreas sujeitas à valorização imobiliária, onde o processo de revenda das habitações populares acaba transferindo o subsídio público para as camadas da população com rendas mais altas.

Formas alternativas à produção da propriedade privada como a locação social, onde a propriedade do imóvel é do poder público e os moradores pagam um aluguel de acordo com a sua renda, são, portanto, necessárias para complementar as políticas da casa própria, regular o mercado e atingir, sobretudo, famílias sem condições financeiras para a aquisição ou manutenção dos sistemas de financiamento.

Se o pagamento de baixas mensalidades, sob a forma de aluguel, não se apresentou outrora mais como uma vantagem frente ao que programas como o Minha Casa, Minha Vida ofereciam, que é pagar os mesmos valores para se ter a propriedade, há de se considerar que a locação social permite um serviço público permanente e contínuo para lidar com a condição de precariedade habitacional das famílias pobres, já que a propriedade, por ser pública e intransferível, não sofrerá pressões do mercado imobiliário com a valorização das áreas centrais e a revenda das unidades para famílias com maior poder aquisitivo, além de possibilitar um maior controle dos subsídios concedidos, permitindo sua recuperação.

Outra vantagem de um parque público de locação social é possibilitar a mobilidade residencial das famílias. No que se refere à localização, a locação permite a flexibilização da fixação no território, tão necessária, seja para os trabalhadores informais que lidam com a transitoriedade do ofício e da localização, ou para jovens em busca de oportunidades de emprego em um mercado instável. Sobre a mobilidade ligada ao sistema de moradia, a locação permite passar para o regime da propriedade, caso queira ou sua situação financeira permita, e ainda terá o respaldo de um programa de geração de emprego e renda paralelo à aquisição da moradia.

A criação de um parque público de locação social tem ainda a possibilidade de interferir nos preços do mercado popular de aluguel, reduzindo os abusos praticados pelos proprietários de cortiços e também pelos proprietários privados. Claro que todas essas potencialidades do programa de locação social são apresentadas em tese, pois seus resultados dependem da formulação de um programa completo, que seja estruturado em uma política ampla de moradia, com processos de gestão compartilhada e acompanhamento social.

Falaremos na sequência sobre a experiência de São Paulo, cujos gargalos existentes na sua estruturação têm sido a justificativa para a não ampliação do programa e a falta de investimentos públicos em melhorias, apesar do sucesso identificado na maioria dos empreendimentos existentes. A ideia é apontar os gargalos, identificar os desafios a enfrentar (pautados na prática e na regulamentação existentes) e elencar possibilidades para a sua reestruturação.

O Programa Locação Social implantado em São Paulo em 2002

Em São Paulo, somente a partir de 2001, na gestão da prefeita Marta Suplicy, foi iniciado o Programa Locação Social, oficializado com a resolução nº 23, de 12 de julho de 2012, do Conselho Municipal de Habitação (CMH) pelo então Secretário de Habitação e Desenvolvimento Urbano, Paulo Teixeira. De forma geral, a regulação sobre o programa representou um avanço para a política habitacional municipal, por introduzir a modalidade da locação e da criação de um parque público dentro do contexto hegemônico da produção privada.

O programa procurou conciliar a necessidade da diversidade de oferta na forma de aquisição da moradia aliada à questão territorial, crucial para o desenvolvimento econômico e social das famílias, quando focou a produção das unidades em áreas centrais onde há oferta de emprego e onde está concentrada a grande maioria dos trabalhadores informais e moradores de cortiços, público-alvo da locação.

A definição do atendimento para famílias com renda de até três salários mínimos, ou seja, focado na faixa de maior vulnerabilidade social, exigia a previsão de um atendimento socioeducativo para as famílias para capacitação e inserção social, que não somente foi incluído como atribuição da Secretaria Municipal de Habitação (Sehab), mas como atuação regular e permanente, a fim de acompanhar o processo de adaptação das famílias na nova moradia e seu desenvolvimento econômico, partilhando a ideia de que a condição de vulnerabilidade deve ser uma etapa a ser superada.

Outro fator interessante, que estruturou a elaboração do programa, é o retorno do valor de investimento nas unidades habitacionais ao Fundo Municipal de Habitação (FMH) através do pagamento dos aluguéis, contribuindo para o financiamento de novos empreendimentos.

Essa prerrogativa coloca o Programa de Locação Social em um patamar muito mais vantajoso em termos de política habitacional em longo prazo do que os programas de financiamento de casa própria existentes, onde o subsídio público é transferido para o mercado imobiliário privado no processo de revenda das habitações, e o poder público se exime de acompanhar a condição habitacional futura das famílias beneficiadas, sobretudo quando se trata de famílias muito pobres com grandes chances de não conseguirem arcar com as despesas da nova moradia e sujeitas ao repasse das unidades.

O estímulo à autogestão condominial foi outra importante diretriz apontada pela regulamentação, cuja efetivação seria fundamental para a sustentabilidade do programa, considerando a escassez de recursos das famílias para pagar as taxas condominiais e as limitações do corpo técnico municipal. O Programa Locação Social foi iniciado com a viabilização de cinco empreendimentos, totalizando 853 unidades habitacionais, alguns entregues na própria gestão da prefeita Marta Suplicy (2002-2005), e outros entregues nas gestões seguintes.

Foram construídos três empreendimentos novos: Parque do Gato e Olarias, entregues em 2004, e Vila dos Idosos, entregue na gestão do prefeito José Serra (2007). Os outros dois conjuntos foram viabilizados com a reforma de edifícios existentes: Asdrúbal do Nascimento e Senador Feijó, entregues na primeira administração do prefeito Gilberto Kassab (2009).

Em 2014, na gestão do prefeito Fernando Haddad (2013-2016), o antigo Hotel Cineasta, localizado na avenida São João, foi reformado e transformado no Palacete dos Artistas, habitado majoritariamente por artistas do teatro independente que viviam em ocupações. E recentemente, em outubro de 2018, na gestão do prefeito Bruno Covas, foram concluídas as obras de retrofit do Edifício Mário de Andrade, que será destinado a 34 famílias em situação de rua.

Avanços e limitações do programa

Cerca de um ano e meio após o lançamento dos dois primeiros empreendimentos, Parque do Gato e Olarias, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), um dos financiadores do Programa de Locação Social, elaborou um relatório avaliativo sobre a administração dos condomínios, situações de inadimplência, ocupações irregulares e as formas de gestão dos empreendimentos.

Os principais problemas identificados foram a inadimplência no pagamento do aluguel e das taxas condominiais e a situação ocupacional irregular, que envolvia venda ilegal, cessão da unidade, invasão ou sublocação do imóvel, problemas estruturais que comprometiam a sustentabilidade do programa e apresentavam-se como reflexo da não implementação de elementos essenciais planejados inicialmente.

A falta de definição dos tipos de comércio e início das locações das salas comerciais no residencial Olarias, e a solicitação de respostas sobre as áreas comerciais para a sobrevivência das famílias do Parque do Gato, cuja construção da área comercial não havia sido iniciada por questões financeiras e dependeria da abertura de um processo de licitação, comprometiam as ações para a geração de emprego e renda dos moradores, cuja estrutura econômica e social originais não permitiria o enquadramento no modelo proposto.

O processo de elaboração de uma gestão compartilhada com os locatários, conforme apresentado como diretriz na Resolução CFMH nº 23, de 2002, a fim de possibilitar a redução das despesas mensais, também não havia sido implementado, não dando alternativas aos moradores, a não ser pagar as taxas conforme eram apresentadas pela administradora. Em 2008, novas avaliações foram realizadas pela Sehab e pela Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo (COHAB-SP), incluindo os dados referentes à Vila dos Idosos.

Os dados mais significativos continuaram sendo a inadimplência do aluguel (56,93% no Residencial Olarias, 70,61 % no Parque do Gato e 15,18% na Vila dos Idosos) e as ocupações irregulares, ou seja, unidades ocupadas por famílias que adquiriram irregularmente o imóvel das famílias originais (37,45% no Parque do Gato, 29,93% no Residencial Olarias e nula na Vila dos Idosos).

Ambos os números, de inadimplência e ocupações irregulares, haviam subido muito nos três anos de intervalo das avaliações, o que mostra que os problemas iniciais (de gestão, projeto e implantação parcial dos elementos planejados) não somente foram mantidos como agravados com o passar dos anos.

Em 2018, a Sehab realizou um novo monitoramento do programa, cujos números não diferem muito das avaliações anteriores, mas que ainda não foram publicizados. A potencialidade da modalidade de locação social é inegável, sobretudo para suprir a demanda por moradia para a população de baixa renda em áreas centrais, especialmente quando analisamos os resultados da Vila dos Idosos (145 unidades) e dos edifícios Asdrúbal do Nascimento (40 unidades) e Senador Feijó (45 unidades).

As modelagens em menor escala e o direcionamento para uma demanda específica, possuidora de renda mínima ou com participação ativa no processo de formação do empreendimento, possibilitou um melhor controle de gestão e bons resultados em relação à sustentabilidade dos conjuntos.

A estrutura do programa como um todo, contudo, apresenta falhas facilmente identificadas como as causas dos problemas existentes desde o lançamento dos empreendimentos Parque do Gato (486 unidades) e Olarias (137 unidades). São falhas oriundas da elaboração da regulamentação incidente, da criação de uma estrutura de suporte para o programa de locação, ancoradas pela gestão social e condominial, e falhas advindas do descumprimento das diretrizes e objetivos do próprio programa.

A prioridade de atendimento para famílias sem renda, como pessoas em situação de rua, mostrou-se um problema no contexto de um programa que não implantou um trabalho social eficaz com capacitação profissional e geração de emprego e renda. Os espaços previstos para a instalação do comércio local, com prioridade para os moradores mais vulneráveis que tinham anteriormente o mercado informal como fonte de renda, não foram viabilizados ou ocorreram tardiamente. Esses moradores mais vulneráveis foram os primeiros a iniciar o processo de inadimplência dos aluguéis e das taxas condominiais.

O que indica então que um direcionamento maior de subsídios para as famílias de maior vulnerabilidade poderia ser planejado, juntamente com o aluguel para indivíduos ou famílias com renda mínima, que apresentam rendimentos baixos, porém garantidos (como os idosos ou trabalhadores com renda comprovada).

Contudo, a reestruturação do Programa Locação Social nestes termos requer o investimento em uma estrutura de gestão, já que não se trata de criar um programa assistencial permanente, mas um pacto social para a melhoria das condições econômicas e sociais das camadas mais vulneráveis da sociedade.

Essa equação que divide a população de baixa renda em dois segmentos, os com renda mínima e os sem renda (ou com renda insuficiente para o custo mensal da moradia), seria uma forma de legalizar um processo já existente, cuja normativa do Programa Locação Social previu conceitualmente, mas não na prática, já que considerou que a demanda prioritária, formada por pessoas em situações de rua ou com rendas muito baixas, poderia arcar com os custos condominiais, sem subsídios.

Em todas essas possibilidades de gestão, sejam elas coordenadas pelo poder público ou por agências independentes, o estímulo à autogestão, compartilhada com os moradores de cada condomínio, é ferramenta essencial para o bom desenvolvimento do programa. A autogestão não possibilita somente a redução de custos aos moradores, mas também a divisão de tarefas, a evolução das relações coletivas e o sentimento de pertencimento, tão necessário para a evolução do afeto, apego e cuidado com o lugar habitado.

Novos arranjos em debate

A oferta de moradia por aluguel encontra-se atualmente em amplo debate, porém com novas possibilidades de modelagem e novos atores. A revisão do Plano Municipal de Habitação [1], planejada no final da gestão do prefeito Fernando Haddad (2013-2016) pelo então Secretário de Habitação João Whitaker, e ainda em tramitação na câmara legislativa municipal, inseriu o aluguel social dentro da linha programática Provisão de Moradia e incluiu a Locação Social de Mercado como uma de suas vertentes.

Em paralelo, uma parceria público-privada, a PPP de Habitação do Centro da Agência Casa Paulista do Governo do Estado, estuda a inserção do aluguel social na segunda fase do programa, e o SECOVI - Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locação e Administração de Imóveis de São Paulo também apresentou recentemente sua versão da locação social. Em ambos os casos, há uma novidade em relação ao modelo em vigor, que é a introdução do mercado privado para atuar na reforma dos edifícios, na gestão condominial ou no desenvolvimento do programa como um todo.

Na proposta da PPP de Locação Social apresentada no final da gestão Haddad, prédios públicos então sem uso, adquiridos do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), entrariam para o programa de locação e seriam reformados pelo empreendedor privado, que teria ainda a tarefa de realizar a manutenção do edifício enquanto durasse a concessão (prevista para 20 anos), por meio de uma concessão administrativa (na qual a responsabilidade total seria do poder público).

Nesse acordo, o empreendedor teria o imóvel como garantia e ainda a certeza do pagamento dos aluguéis e seus reajustes, a preços pré-definidos, através do acesso da carteira de recebíveis da COHAB. Ou seja, se o inquilino não pagasse o aluguel, o empreendedor não arcaria com a inadimplência, que seria ressarcida com recursos municipais.

A proposta foi, contudo, rejeitada pelo secretário Fernando Chucre ao assumir a pasta da habitação da gestão do prefeito João Dória, que não acreditava na viabilidade financeira do programa. Novos arranjos foram apresentados recentemente para a reformulação do atual Programa de Locação Social.

As propostas, ainda não publicizadas oficialmente, apontam o uso de recursos do FNHIS - Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, para a construção e reforma das unidades habitacionais, a aplicação de modelos diferenciados de gestão a serem monitorados por entidades parceiras, e demanda direcionada exclusivamente para a população em situação de rua.

Essa proposta embute um dos gargalos do atual Programa de Locação Social, que é a destinação de moradia para pessoas sem renda. Para serem viabilizadas com sucesso, precisarão de subsídios específicos para o programa. E há ainda um desafio importante no que tange à gestão compartilhada entre habitação, saúde e assistência social, já que é uma demanda que exige uma articulação intersecretarial. O outro programa de locação social apresentado é o LAR - Locação Acessível Residencial, proposto pelo SECOVI [2].

No programa, o incorporador destina parte do seu terreno para construir o empreendimento para a locação, com aluguéis pré‑definidos pela prefeitura, e recupera o investimento dez anos depois, quando as unidades poderão ser vendidas para o mercado. A proposta apresenta a premissa de atingir o valor de aluguel mais próximo possível aos valores de aluguéis de unidades residenciais localizadas nas favelas, utilizando nenhum ou menos subsídio público possível.

Mas ela se depara com uma série de questões a serem equacionadas, sobretudo quando coloca, dentro das suas premissas, que: locatários inadimplentes podem ser despejados rapidamente; não será preciso comprovar renda para alugar o imóvel; o imóvel será vendido dez anos depois; e o programa necessita da flexibilização dos parâmetros urbanísticos nos terrenos destinados ao LAR.

Primeiramente, trata-se de um programa privado, mas que precisaria de incentivos legais e financeiros do poder público para ser viabilizado, como o aumento do coeficiente de aproveitamento da parte do terreno destinado ao LAR, para aumentar a produtividade do empreendimento e viabilizar o sistema de locação, e negociações para alcançar juros reduzidos para o financiamento (juros menores que 5% ao ano, provenientes do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço/FGTS ou BID) e juros zero durante o período de obras.

Se esses incentivos fossem dados pelo poder público, deveria ser feita uma negociação em relação à demanda, a ser indicada pela prefeitura. Ou, tratando-se de livre mercado, que benefícios reais para a política habitacional o programa oferece em relação à supressão do déficit habitacional.

Já a venda das unidades após dez anos coloca os moradores em situação de vulnerabilidade, à medida que terão que encontrar outra moradia quando findar o prazo de locação, contribuindo para o déficit habitacional municipal. Sobre a flexibilidade em relação aos parâmetros urbanísticos, é importante lembrar que o gabarito se define pela zona de uso; não há como sair da regra do permitido pelo zoneamento.

A proposta sugere a liberação de um coeficiente de aproveitamento 6,5 vezes a área do terreno para os empreendimentos LAR, mas isso deve ser estudado caso a caso para que seja verificada a compatibilidade com o zoneamento, ou que a prefeitura determine onde isso possa ocorrer. Já as áreas permeáveis e vagas estão reguladas pela zona de uso e são condições essenciais estabelecidas pelo Plano Diretor, que também não podem ser flexibilizadas.

São muitas variáveis, inerentes à complexidade das soluções habitacionais para as famílias de baixa renda, mas que podem vir a ser equacionadas, desde que o interesse público esteja sendo contemplado e o subsídio público, seja na forma de doação de terra pública ou incentivos fiscais e urbanísticos, não seja destinado para as camadas de rendas médias que já são atendidas pelo mercado.

Contudo, as mudanças necessárias nos projetos de habitação social que envolvem a participação do empreendedor privado alteram substancialmente as receitas previstas, colocando as modelagens em questionamento do ponto de vista do lucro e da eficiência. Quanto ganha e quanto perde o Estado com os incentivos fornecidos ao privado em detrimento de políticas essencialmente públicas são contas necessárias, que precisam ser feitas.

Por outro lado, é possível concluir que os entraves para a concretização de políticas não estão somente em equacionar interesses entre público e privado, mas também de consolidar políticas pactuadas socialmente no processo de mudanças de gestão. Se a retomada do debate sobre a locação social é comemorada, que ela aconteça fiel aos seus princípios e objetivos.

Simone Gatti é arquiteta e urbanista, doutora pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAU/USP). Atualmente é professora convidada na mesma instituição e pós-doutoranda pelo Acordo de Cooperação entre a FAU/ USP e o Ministério Público de São Paulo. Pesquisadora do Observatório de Remoções do LabCidade e do Napplac USP e Visiting Scholar no Urban Democracy Lab da New York University. Representa o IABsp na Comissão Executiva da Operação Urbana Centro da Prefeitura Municipal de São Paulo.

Referências bibliográficas

[1] PMSP (Prefeitura Municipal de São Paulo). Projeto de Lei do Plano Municipal de Habitação. São Paulo, 2016. Disponível em: https://gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br/wp-content/uploads/2014/08/20161221_PMH_PL_bxa.pdf

[2] LEITE, H. F.; HELSINGA, M.; Hoekstra, J. LAR: a new affordable housing rental system for Brazil. São Paulo, 2016. Disponível em: http://hamiltonleite.com.br/LARSECOVI.PDF

* Este artigo é uma revisão atualizada de um dos capítulos da Tese de Doutorado da autora: GATTI, Simone Ferreira. Entre a permanência e o deslocamento: ZEIS 3 como instrumento para a manutenção da população de baixa renda em áreas centrais. Tese de doutorado. FAU/USP, São Paulo, 2015. Disponível em: http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/16/16133/tde-29102015-143015/pt-br.php

Texto de | Publicada originalmente em Projeto Design na Edição 4461
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